중앙선거관리위원회가 주최한 선거법 개정안 토론회가 24일과 25일 양일간 서울 프레지던트호텔에서 열렸다.모두 세개의 세션으로 이뤄진 양일간의 토론회 가운데, 제3세션은 재외국민 선거에 관련된 세션이다. 이 세션에서 발표된 토론문들을 지상 중계한다.
발제문
정훈교 중앙선거관리위원회 재외선거기획관
Ⅰ. 들어가며
우리 헌법 제1조제2항은 “대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.”고 규정함으로써 국민주권의 원리를 천명하고 있다. 민주국가에서의 국민주권의 원리는 무엇보다도 대의기관의 선출을 의미하는 선거와 특정사안에 대한 국민의 직접적 결단을 의미하는 국민투표에 의하여 실현된다. 특히 선거는 오늘날의 대의민주주의에서 주권자인 국민이 주권을 행사할 수 있는 가장 의미 있는 수단이며, 모든 국민이 선거권과 피선거권을 가지며 균등하게 선거에 참여할 기회를 가진다는 것은 민주국가에서 국가권력의 민주적 정당성을 담보하는 불가결의 전제이다.
그럼에도 불구하고 290여만명에 이르는 우리 재외국민은 단지 나라밖에 있다는 이유만으로 그동안 국민으로서 누려야 할 국민주권의 주체로서의 권리를 사실상 행사하지 못하였다. 이는 우리「공직선거법」 및「국민투표법」이 주민등록이 되어 있는 선거권자만 선거인명부에 올리고, 선거인명부에 올라 있지 아니한 자는 투표할 수 없도록 하였으며, 국내거주자에 한하여 부재자신고를 할 수 있도록 규정하고 있었기 때문이다.
그러나 2007. 6. 28. 헌법재판소가 이처럼 재외국민의 참정권을 제한하고 있던 관련 규정에 대하여 헌법불합치 결정을 함에 따라 2009. 2. 12. 공직선거법이 개정되어 대통령선거와 임기만료에 의한 국회의원선거에 있어 모든 영주권자와 공관원․상사원․유학생․파병군인 등 선거기간 중 국내에 거주하지 않는 국민도 2012년부터 모국의 선거에 참여할 수 있는 길이 열리게 되었다.
한편, 현행 재외선거제도는 국회의 입법과정에서 우리나라의 주권이 미치지 아니하는 곳에서 실시된다는 점, 국내선거와 달리 선거관리 절차가 복잡할 수밖에 없다는 점, 국가마다 관리상황 및 여건이 다른 점, 재외선거를 사실상 처음 실시하고 선거관리 경험이 전혀 없는 재외공관에서 선거사무가 이루어지는 점, 국내 선거제도에 대한 재외국민들의 이해가 부족하다는 점 등 선거관리 여건이 매우 취약하므로 재외선거인의 참여 편의보다는 선거의 공정성 담보에 비중을 두고 입법이 된 측면이 강하다. 일단 재외선거를 시행해 보면서 참여 편의를 도모해 보자는 의견이 많았음은 당시 국회속기록의 여러 곳에서 발견할 수 있다.
그러나 입법이 되고난 후 현행제도에 대한 부분적 개선이 필요하다는 의견이 일부 정치권과 재외국민들을 중심으로 끊임없이 제기되고 있다.
재외선거인명부를 정확하게 작성하기 위해 주민등록이 되어 있지 아니하고 국내거소신고도 되어 있지 아니한 소위 영주권자인 재외국민들은 공관을 방문하여 등록신청을 해야 하고, 대리투표 등을 방지하기 위해 재외공관에서의 투표만을 허용하다보니 재외선거인의 참여가 지나치게 불편하다는 것이 대표적 사례이다.
또한 우리나라 국적법은 원칙적으로 복수국적을 허용하지 않고 있기 때문에 외국국적을 취득하여 국적을 상실하였음에도 이를 신고하지 않은 불법적 복수국적자가 선거에 참여하지 못하게 하는 방안을 강구해야 한다는 지적도 있다.
결국 재외선거인의 참여편의라는 선거의 자유와 공정을 조화시켜야 하는 데 재외선거에서 이 문제를 어떻게 해결할 것인가가 커다란 과제라 할 수 있다.
따라서 여기서는 지금까지 중앙선거관리위원회가 재외선거를 준비하면서 국외설명회 및 공관실태 파악 등을 통해 수렴한 재외국민들의 요구와 2010년 실시한 모의 재외선거 결과 등을 바탕으로 선거의 공정성을 해치지 않는 가운데 재외선거인의 참여를 조금이나마 쉽게 할 수 있는 방안을 제시해 본다.
Ⅱ. 재외선거인의 참여편의 증진 방안
1. 재외선거인 등록신청방법 개선
가. 재외선거인 등록신청 순회접수
재외선거인의 참여편의 문제는 명부작성 방법과 투표방법을 어떻게 정할 것인가에 직결되어 있다고 해도 과언이 아니다. 명부작성의 경우 현행법은 국내에 주민등록이 되어 있거나 국내거소신고가 되어있는 재외선거인은 우편으로도 국외부재자신고를 할 수 있도록 허용하고 있으나, 주민등록이 되어 있지 아니하고 국내거소신고도 되어 있지 않은 재외선거인은 공관을 직접 방문하여 재외선거인 등록신청을 하도록 규정하고 있다. 따라서 공관으로부터 멀리 떨어진 곳에 거주하는 재외국민들이 투표에 참여하기 위해서는 많은 시간과 비용을 들여야 함은 물론, 결국 이것이 심각한 투표율 저하로 이어질 것이라는 지적이 많다.
주민등록이 되어 있지 아니하고 국내거소신고도 되어 있지 않은 재외선거인의 경우 이처럼 공관을 직접 방문하여 등록신청 하도록 한 입법정신은 거류국의 시민권을 가지고 있으면서도 국내 가족관계등록이나 주민등록을 정리하지 않은 재외동포의 선거참여를 배제하기 위한 것이다.
따라서 이와 같은 입법취지를 해치지 않으면서 등록신청을 보다 쉽게 할 수 있게 하기 위해 공관으로부터 멀리 떨어진 곳에 거주하는 재외선거인의 경우에는 공관의 직원이 공관 이외의 장소에서도 재외선거인 본인으로부터 재외선거인등록신청을 받을 수 있도록 하는 등록신청 순회접수제 도입을 생각해 볼 수 있다. 이것은 현재 각 공관에서 운영하고 있는 순회영사와 유사한 것으로서 특별히 외교상의 문제가 되지는 않을 것으로 판단된다. 다만 현재의 부족한 공관인력으로는 이 제도가 도입되더라도 효과를 기대하기 어려울 것이므로 단기간이라도 상당한 인력과 예산의 뒷받침이 있어야 실효성을 거둘 수 있을 것이다. 또한 재외투표관리관은 등록신청이 개시되기 전에 순회접수 할 지역과 일시, 접수장소, 담당자 등을 의무적으로 공고하도록 하고, 보다 많은 재외국민들이 순회접수제도를 이용하여 재외선거인 등록신청을 할 수 있도록 홍보를 강화해야 할 것이다.
나. 재외선거인 등록신청 ․ 신고기간 확대
현행은 재외선거인 등록신청 및 국외부재자 신고를 선거일전 150일부터 선거일전 60일 사이에 하도록 규정하고 있는 바, 주민등록이 되어 있지 아니하고 국내거소신고도 되어 있지 않은 재외선거인의 경우 공관을 직접 방문하여 등록신청을 하여야 하므로 그 기간을 늘려 주어야 한다는 요구가 많다.
이 문제를 해결하기 위해서는 재외선거인 등록신청 및 국외부재자 신고기간을 선거일 전 1년부터 선거일전 60일까지로 확대하는 것이 방안이 될 수 있을 것으로 생각한다. 다만, 재외선거를 처음 실시하는 관리기관의 입장에서는 재외선거정보시스템 등을 안정적으로 준비하는데 상당한 시간이 필요하므로 제19대 국회의원선거에서는 현행대로 선거일전 150일인 2011. 11. 13.부터 재외선거인등록신청을 하도록 하고, 제18대 대통령선거의 경우에는 국회의원선거일 후 30일부터 재외선거인등록신청을 하도록 하면 될 것으로 본다.
2. 재외선거 투표방법 개선
가. 공관외의 장소에 투표소 설치
현행은 재외선거의 투표방법을 공관에 설치된 1개의 재외투표소에 가서 투표하는 것으로만 한정하고 있어 LA, 뉴욕, 오사카 등 재외국민수가 많은 공관의 경우 재외투표기간 중 투표하려는 재외선거인의 수용능력에 한계가 있을 수 있으며, 공관으로부터 멀리 떨어진 곳에 거주하는 재외선거인은 투표에 참여하기 위해서 많은 시간과 비용이 소요되어 지나치게 불편하다는 의견이 많다.
이와 같은 문제점을 개선하기 위해서는 재외선거인이 많이 밀집하여 거주하는 지역이나 공관으로부터 멀리 떨어진 곳에 밀집되어 거주하는 지역에는 추가로 재외투표소를 설치하여 재외선거인의 투표참여 기회를 확대해 주는 방안을 생각해 볼 수 있다.
추가투표소를 설치할 경우에는 공관 관할구역 안의 예상 재외선거인 수 2만명을 기준으로 하여 2만 명을 넘는 때에는 공관에 설치하는 투표소 외에 매 2만 명마다 1개소의 투표소를 설치․운영하도록 하고, 설치지역과 기준 등은 선거 때마다 중앙선거관리위원회가 정하도록 하면 될 것이다. 이는 국내부재자투표소 1일 수용능력이 3,000명 정도인 것과 재외투표기간이 6일인 점을 적용하여 재외투표소의 수용한계를 감안한 것이다.
다만, 공관외의 장소에 투표소를 설치하여 운영하는 경우에는 주재국과의 주권침해 문제 등이 발생할 우려도 있으므로 사전에 국가간의 충분한 외교적 협의가 있어야 하며, 투표소의 보안문제 및 투표소 운영에 필요한 선거관리 인력과 예산의 뒷받침이 전제되어야 한다.
나. 제한적 우편투표 허용
재외선거제도를 도입하고 있는 국가들은 각기 다양한 투표방법을 택하고 있으나 크게 재외공관에서의 투표(직접투표), 우편투표 그리고 이 두 가지 방법을 병행하는 것이 일반적이다.
어떠한 투표방법을 택할 것인가의 문제는 그 나라의 재외국민 수, 재외국민의 성향 및 국내 선거제도 등 여러 가지 점을 고려하여 정할 것이므로 일률적으로 어느 방법이 가장 이상적인 것이라 말할 수는 없다. 입법을 하였다가도 사정이 생기면 다른 투표방법을 택하는 경우도 흔히 발견할 수 있다. 프랑스의 경우는 당초 우편투표를 실시하였으나 부정선거 사례가 발생하여 1975년 우편투표제를 폐지한 것에 반해, 일본의 경우는 1998년 입법당시에는 우리나라와 같이 공관에서의 투표방법만을 허용하다가 재외선거인의 투표참여가 불편하다는 의견이 많아 법을 개정하여 2003년부터 우편투표를 병행하고 있다.
현행은 재외선거의 투표방법을 공관에 설치된 재외투표소에 가서 투표하는 것으로만 한정하고 있어 공관이 설치되지 아니한 국가(대만대표부 포함)에 거주하거나 작전지역을 이탈할 수 없는 파병군인의 경우 사실상 투표참여가 어려운 것이 사실이다.
따라서 이들에 대하여는 한정적으로 우편투표 도입을 적극적으로 검토해 볼 필요가 있다고 생각한다.
다. 재외투표소 본인확인 신분증 범위 확대
현행은 재외투표소에서 본인확인을 위한 신분증으로 반드시 여권(분실자는 여행증명서)을 제시하도록 규정하고 있다. 이는 재외국민의 경우 여권이 대한민국 국민임을 입증할 수 있는 가장 확실한 증명서이기 때문이다. 그러나 상당수 재외국민들이 분실 우려 등을 이유로 여권을 지참하지 않는 것이 생활화되어 있고, 일부 국가의 경우는 외국인등록증이 일반화되어 있어 해외여행을 하지 않는 한 여권을 발급조차 받지 않은 재외국민이 상당수에 이른다고 한다. 이는 중앙선거관리위원회가 지난해 실시한 모의 재외선거 시 재외선거인명부에 올라있는 상당수의 선거인들이 여권을 지참하지 않고 투표하러 온 사례가 발생하였다는 점에서도 알 수 있다.
따라서 재외선거인명부 작성단계에서 대한민국 국민임이 입증되어 명부에 등재되었다면 재외투표소에서 본인여부 확인에 필요한 신분증은 여권 외에 주민등록증, 공무원증, 외국인등록증, 운전면허증 등 본인의 사진이 첩부되어 있고, 대한민국 또는 거류국의 국가기관이 발급한 신분증으로 확대하여 재외선거인의 편의를 도모할 필요가 있다. 이렇게 하여도 본인인지 여부가 충분히 확인될 수 있고, 국내투표자와의 형평성에도 부합한다 할 것이다.
라. 재외투표소에서 투표용지 발급
현행은 선거일전 25일까지 재외선거인에게 국제특급우편(EMS)을 이용하여 투표용지를 발송하도록 되어 있다. 이것은 비용이 상당히 많이 들고 배송체계가 복잡하지만 후보자등록이 끝난 후에 국내에서 투표용지를 작성하여 공관에 보낼 시간적 여유가 없고, 설사 가능하다 하더라도 재외선거인 수를 미리 예측하여 투표용지를 공관에 보내 투표할 경우 투표용지 보관 등 보안장치가 우려되기 때문이다.
그러나 지난해 실시한 모의선거에서 우편체계가 미비하거나 불안정한 국가의 경우 투표용지가 재외선거인에게 정확히 배송되지 않거나 반송되는 사례가 있었던 바, 투표용지를 우편으로 발송하는 방법에 대한 제도개선은 어떤 식으로든 필요하다고 본다. 투표용지가 본인에게 배송되지 않는 것은 결국 정당한 재외선거권자의 투표권을 박탈하는 결과가 되기 때문이다.
또한, 선거절차에 익숙하지 않은 재외선거인이 투표소에 투표하러 갈 때 투표용지나 회송용 봉투 등을 지참하지 않는 경우 투표를 위해 다시 공관을 방문하기가 쉽지 않다는 문제점 등도 있다.
따라서 우편체계 미비 등으로 인한 투표용지 반송 등의 사례를 방지하고, 재외선거의 투표절차를 간소하게 함과 아울러 투표용지 우편 발송에 따른 예산을 절감하기 위하여 투표하러 온 선거인에게 재외투표소에서 그때마다 프린터 등 기계장치를 이용하여 국내와 같은 기표식 투표용지를 발급하여 투표할 수 있도록 할 필요가 있다고 생각한다.
다만, 이를 위해서는 국회의원선거의 경우 현행 선거일전 15일부터 2일간으로 되어 있는 후보자등록기간을 지방선거와 같이 선거일전 20일부터 2일간으로 개정하여 기표식 투표용지 인쇄를 위한 준비기간이 확보되어야 하며, 재외투표소에 통합선거인명부를 비치하여 투표하러 온 재외선거인의 본인확인을 할 수 있게 하여야 한다.
Ⅲ. 재외선거의 절차적 공정성 확보방안
1. 재외선거인명부 작성의 정확성 제고
가. 불법적 복수국적자의 명부등재 배제방안
현행 국적법 및 공직선거법상 외국국적을 취득하여 우리나라 국적을 상실하였으나 이를 신고하지 않아 국내 가족관계등록 또는 주민등록이 말소되지 않은 상태로 있는 불법적 복수국적자는 선거권이 없음에도 불구하고, 외국국적을 취득한 사람이 자발적으로 국적상실 신고를 하지 않은 경우 국가가 이를 확인할 수 있는 뚜렷한 방법은 아직까지 없다고 한다. 이는 복수국적을 허용하지 않고 있는 대다수의 국가가 안고 있는 공통된 현상이다.
결국 국가가 관리하는 가족관계등록부(구 호적부) 등 공부(公簿)에 이들의 정보가 말소되지 않고 남아 있는 경우 불법적 복수국적자가 재외선거인등록신청을 하여 선거권 유무를 조회하더라도 국적상실여부를 확인할 수 없게 된다.
물론 외국의 정부기관에 해당 재외국민의 국적취득 여부를 조회하여 확인하는 방법을 생각할 수 있을 것이나 개인의 사생활 보호를 이유로 거부할 가능성이 크며, 동의한다 하더라도 많은 시간이 소요됨은 물론 개명(改名) 등에 따른 확인의 어려움도 있어 실효적 방법은 될 수 없을 것으로 판단된다.
따라서 재외선거제도 도입 시 가능한 범위 내에서 불법적 복수국적자의 선거참여를 배제하기 위해 주민등록이 되어 있지 아니하고 국내거소신고도 하지 않은 재외국민은 여권 사본과 함께 비자나 영주권․장기체류증 사본 또는 거류국의 외국인등록부 등본 등을 제출하도록 하여 본인이 대한민국 국민임을 입증하도록 공직선거법에 규정할 필요가 있다.
이후 중앙선거관리위원회가 이 제도의 실효성 여부를 확인하기 위하여 세계 각국의 우리나라 재외공관을 통하여 주재국의 국적취득 방법을 조사한 결과에 의하면, 국적취득 시 여권․영주권․장기체류증․외국인등록증 등을 반납하는 국가 등 거류국의 국적취득여부를 확인할 수 있는 국가에 거주하는 영주권자가 약 113만4천여 명으로 전체 영주권자 120만여 명 대비 93.9%를 차지하는 것으로 나타나 재외공관에서 명부등록신청을 접수할 경우 이를 철저히 확인하면 불법적 복수국적자의 투표참여를 어느 정도 막을 수 있는 방법이 될 수 있을 것으로 판단된다.
다만 이를 보다 철저하게 확인하기 위해서는 관련 증명서류를 사본으로 제출하도록 되어 있는 현행제도를 원본으로 제출하도록 개정할 필요가 있으며, 재외투표관리관은 재외선거인 등록신청기간 개시일전 30일 까지 재외선거인의 국적을 확인할 수 있는 서류의 종류를 반드시 공고하도록 하여야 할 것이다.
▣ 외국 국적취득 방법 조사결과 ▣
국적취득 방법 유형
국가수
영주권자
계
140
1,207,542
가. 불법적 복수국적 확인 가능 국가
88
1,139,321
❍ 불법적 복수국적 발생 여지가 없는 국가
34
4,326
대한민국 국적 포기 확인 국가
28
3,824
외국인의 국적취득이 불가능한 국가
6
502
❍ 주재국 국적취득 여부 확인이 가능한 국가
54
1,134,995
대한민국 여권반납 국가
9
7,543
영주권․장기체류증․외국인등록증 반납 국가
36
1,126,697
주재국 국적취득 사실 통보 국가
9
755
나. 불법적 복수국적 확인 불투명 국가
52
68,221
나. 공관을 통한 재외선거인명부 등재여부 확인
이처럼 현실적으로 재외국민의 외국국적 취득사실을 완벽하게 확인하는 법적․제도적 장치가 미흡한 상황에서 보다 정확하게 재외선거인명부 등을 작성하기 위해서는 재외선거인이 공관에서도 명부를 확인할 수 있도록 해야 할 필요가 있다.
이를 위해 각급 재외공관은 중앙선거관리위원회가 작성하여 송부하는 재외선거인명부 등을 재외선거인이 열람하고 명부등재 여부를 조회할 수 있도록 하여야 한다. 다만, 이러한 과정을 거쳐 재외선거인명부가 확정된 후에는 누구든지 복수국적을 이유로 선거권 유무에 대한 법적․행정적 이의를 제기할 수 없도록 하여 복수국적 여부와 관련한 선거과정에서의 혼란과 분쟁을 차단하고 재외선거를 안정적으로 관리할 수 있도록 하여야 할 것이다.
다. 재외선거인명부 열람 방법 확대
현행은 국외부재자신고인 명부의 경우 각 구․시․군청 홈페이지에 접속하여 확인하여야 하므로 국외부재자신고를 한 선거인의 접근성이 떨어지고, 해당 지역구를 정확히 알지 못하는 신고인의 경우 명부확인에 대한 어려움이 예상된다.
지난해 실시한 모의선거에서도 국외부재자신고 또는 재외선거인 등록신청을 한 사람들 중 명부등재 여부, 투표용지 발송 여부에 대한 질의가 많았던 점을 감안하면 이에 대한 개선이 필요하다고 본다.
따라서 명부작성권자인 중앙선거관리위원회 및 구․시․군의 장 외에도 행정안전부장관은 자신이 개설․운영하는 인터넷 홈페이지를 통하여 국외부재자명부 또는 재외선거인명부 등을 열람할 수 있도록 하는 기술적 조치를 하도록 하여 국외부재자신고 또는 재외선거인 등록신청을 한 누구나 어디서든지 쉽게 인터넷을 통하여 자신의 명부를 열람할 수 있도록 하여야 할 것이다.
라. 정확한 재외선거인명부 작성을 위한 국가 의무 부여
재외선거인명부를 작성함에 있어 등록신청자의 선거권 유무 확인, 복수국적 여부 확인 등은 선거의 효력 등과 직결된 매우 중요한 사안이다. 공직선거법 제218조의8제3항에 따라 해당 정보를 관리하는 기관의 장은 명부작성권자인 중앙선거관리위원회가 재외선거인 등록신청자의 정보를 전산으로 조회할 수 있도록 필요한 조치를 취하도록 되어 있으나, 일차적으로 국가가 해당 정보를 정확하게 유지․관리하는 것이 필수적이다.
따라서 국가는 재외선거인명부등에 정당한 선거권자가 누락되거나 선거권이 없는 자가 등재되지 않도록 하는데 필요한 법적·제도적 장치를 마련할 필요가 있다.
▣ 기관별 선거권 확인 정보자료 ▣
기 관 별
확 인 정 보 자 료
행정안전부
주민등록전산자료, 금치산자료, 수형인정보자료
외교통상부
여권전산정보자료 등
대 법 원
가족관계등록자료, 금치산자료 등
법 무 부
국내거소신고자료, 국적법상의 복수국적자의 전산자료(국적선택 신고사실), 주민등록번호가 없는 자의 수형인정보자료 등
병 무 청
국적법에 따른 복수국적자의 병적증명자료 등
마. 중복 등록신청․신고에 대한 처리절차 마련
국외부재자 신고 및 재외선거인 등록신청은 선거일전 150일부터 선거일전 60일까지 세계 어느 공관에서나 할 수 있으므로 동일인이 2번 이상의 등록신청․신고를 할 경우에는 그 중 하나만을 명부에 등재하여야 하며, 이에 대한 명확한 처리절차를 마련할 필요가 있다.
따라서 같은 사람이 2 이상의 국외부재자신고 또는 재외선거인 등록신청을 한 것이 발견된 때에는 그 중 가장 늦게 접수된 신고 또는 등록신청만을 유효한 것으로 하여 명부에 등재하도록 해야 할 것이다.
바. 재외선거인명부 등의 작성기준일 명확화
현행 국내 선거인명부는 선거인명부작성기준일에 따라 작성하도록 규정되어 있으나, 국외부재자신고인명부 및 재외선거인명부는 명부작성기준일을 정하지 않고 선거일전 49일부터 선거일전 40일까지 작성하도록 규정하고 있어 국내 선거인명부 작성과의 업무혼선이 있을 것으로 예상된다.
따라서 재외선거인명부등의 작성기준일을 등록신청․신고 마감일인 선거일 전 60일(대통령의 궐위로 인한 선거는 선거일 전 40일)로 하고, 그 작성기준일 후에 주민등록 또는 국내거소가 변경되는 경우에는 재외선거인명부 등의 작성기준일 현재의 주민등록 또는 국내거소에 따라 국내 선거인명부를 작성하고, 재외국민이 재외선거인명부 등의 작성기준일 후에 국내거소신고를 하더라도 국내 선거인명부에는 등재하지 않도록 하여야 한다. 이는 재외선거인명부와 국외부재자신고인명부는 재외선거인의 신청․신고에 의하여 작성되므로 직권으로 작성하는 국내 선거인명부와 다르게 보아야 하기 때문이다.
2. 재외투표관리관의 재외선거관리위원회 위원 배제
현행은 공관의 장 또는 공관의 장이 공관원 중에서 추천하는 1명을 재외선거관리위원회 위원으로 위촉하도록 되어 있고, 공관의 장은 당연직 재외투표관리관이 되는 바, 공관장이 재외선거관리위원회 위원이 될 수도 있다.
그러나 재외투표관리관이 자신이 행한 재외선거사무를 감독하는 재외선거관리위원회 위원을 겸하는 것은 업무부담의 정도, 상호간의 관계 등을 고려할 때 불합리하므로 재외투표관리관은 위원이 될 수 없도록 하는 것이 타당하다고 생각한다.
3. 재외투표의 출구조사 금지
현행은 재외투표소를 설치․운영함에 있어 재외투표의 비밀보장을 위하여 공직선거법 제167조(투표의 비밀보장)를 준용하도록 되어 있는 바, 결과적으로 텔레비전방송국․라디오방송국․「신문 등의 진흥에 관한 법률」제2조제1호가목 및 나목에 따른 일간신문사가 선거의 결과를 예상하기 위하여 재외투표기간에 출구조사를 한 후 재외투표 마감 후에 그 결과를 공표할 수 있게 되어 있다. 그러나 재외투표의 출구조사 결과를 공표하는 경우 재외투표기간 만료일이 국내 선거일전 9일에 해당되므로 선거일이 임박한 시기에 해당하여 국내 선거에 상당한 영향을 미칠 수 있고, 국내 부재자투표의 경우에도 출구조사를 허용하고 있지 않은 점 등 공정성과 형평성을 고려하여 재외투표의 출구조사를 금지하는 것이 타당하다고 본다.
4. 국내거소신고 한 재외국민의 선거권 조정
현행은 국내거소신고를 한 재외국민은 모든 공직선거에서 선거권을 부여하고 있으며, 대통령선거와 임기만료에 의한 국회의원선거(지역구와 비례대표 모두를 말함)의 경우 국외에서 투표하려는 때에는 국외부재자신고를 하고 지역구국회의원선거까지 투표할 수 있도록 하고 있다. 그러나 국내거소신고를 하지 않은 재외국민과의 형평성을 확보하고, 특정 국회의원지역구에서 투표할 목적으로 국내거소신고 제도를 악용할 우려가 있으므로 이를 방지하여 선거의 공정성을 확보할 필요가 있다.
따라서 지역구국회의원선거와 지방선거의 경우에는 선거인명부작성기준일 현재 3월 이상 계속하여 국내거소신고인명부에 올라 있고 국내에 거주하는 재외국민에 한하여 선거권을 부여하고, 국내거소신고를 한 재외국민이라 하더라도 국외에 체류하는 경우에는 대통령선거와 비례대표국회의원선거에서만 투표를 할 수 있도록 하며, 지역구국회의원선거에서는 투표할 수 없도록 하는 것이 타당하다고 본다.
Ⅳ. 기타 제도개선이 필요한 사항
1. 재외선거관리위원회 설치대상 공관의 조정
현행은「대한민국재외공관 설치법」제2조 및 제3조에 따른 공관에 재외선거관리위원회를 설치하도록 규정하고 있으며, 재외선거관리위원회의 관할구역은 해당 공관의 관할구역으로 하고 있다.
그러나 대한민국재외공관 설치법에 따른 재외공관 중 영사 관할구역이 없거나 영사업무를 수행하지 않는 공관의 경우 재외국민을 대상으로 민원업무를 수행하지 않으므로 사실상 재외선거사무를 처리할 수 없다. 또한 공관은 설치되어 있으나 「외교통상부와 그 소속기관의 직제」 제46조에 따라 공관의 영사 관할구역 안에 공관사무소가 설치되어 있지 않은 공관은 인근 국가에 설치된 공관의 장이 겸임하여 업무를 수행하고 있다.
따라서 위와 같은 재외공관에는 현실에 부합하게 재외선거관리위원회를 설치하지 않을 수 있도록 명확하게 규정할 필요가 있다.
2. 천재지변 등에 대비한 선거사무 처리절차 마련
최근 발생한 이집트 사태나 일본의 대지진과 같이 특정 지역에서 천재․지변 또는 전쟁․폭동 등 부득이한 사유가 발생하여 재외국민이 신변을 위협받고 재외공관이 민원업무를 할 수 없는 정도에 이르러 재외선거관리위원회 및 재외투표관리관이 재외선거사무를 정상적으로 처리할 수 없는 경우에는 선거사무 중단 등의 대책이 필요할 것이나 현행 공직선거법에는 그 절차가 마련되어 있지 않다.
따라서 천재지변 또는 전쟁․폭동 등 부득이한 사유로 재외선거관리위원회를 설치할 수 없거나, 그 설치․운영 중에 재외선거사무를 수행할 수 없게 되어 재외투표기간개시일까지 기능이 회복될 수 없다고 인정되는 때에는 중앙선거관리위원회가 재외선거관리위원회의 설치 여부 또는 재외선거관리위원회(재외투표관리관 포함)의 재외선거사무 수행 중지를 결정할 수 있도록 할 필요가 있다.
또한 중단되었던 재외선거관리위원회의 기능이 재외투표기간개시일 전에 회복된 경우에는 중앙선거관리위원회가 해당 재외선거관리위원회로 하여금 즉시 재외투표소의 명칭․소재지와 운영기간 등을 해당 공관의 인터넷홈페이지 등에 공고하고 재외투표를 실시하도록 한다. 한편 재외투표기간 중에 재외선거관리위원회의 기능이 중단되어 더 이상 재외투표를 실시하지 못한 경우에도 일본의 경우와 같이 재외투표기간이 지난 후에는 다시 투표를 실시하지 않고, 그 때까지 실시한 투표지만 국내로 회송하도록 하여 재외선거인의 혼란을 방지하고 국내의 선거절차 종료에 지장이 없도록 할 필요가 있다고 본다.
3. 자서식 투표방법의 명확화
현행 재외투표방법은 재외선거인이 투표소에 가서 후보자의 성명이나 기호 또는 정당의 명칭을 투표용지에 직접 적도록 하고 있고, 이에 대한 투표의 유․무효 판단은 정당 또는 후보자에게 투표하였는지 알 수 없는 것을 무효로 하도록 하고 있다.
그러나 한글을 잘 모르는 재외동포 2․3세 등 재외선거인이 투표용지에 거류국의 언어(외국어)로 후보자 성명이나 정당 명칭을 적거나 외국어를 병기하는 경우를 충분히 예상할 수 있으며, 이 경우 국내 개표과정에서 유․무효 시비가 발생할 수 있다.
따라서 후보자의 성명이나 기호는 한글 또는 아라비아 숫자로 적도록 명확히 하고, 후보자의 성명과 기호를 모두 한글이나 아라비아 숫자가 아닌 그 밖의 언어로 적은 경우에는 그 투표는 무효로 하며, 한글 또는 아라비아 숫자와 그 밖의 언어를 병기한 경우에는 한글 또는 아라비아 숫자로 판단하도록 유․무효 기준을 정할 필요가 있다.
4. 국회의원선거의 후보자등록기간 조정
현행은 국회의원선거의 후보자등록기간은 선거일 전 15일부터 2일간이고, 재외투표기간은 선거일 전 14일부터 선거일 전 9일까지로 규정되어 있어 후보자등록 마감일과 재외투표기간 개시일이 겹치게 되고, 후보자등록이 끝나기 전에 재외투표가 개시되므로 재외선거인에게 정당․후보자에 관한 정보를 제공하는 것은 사실상 불가능하다. 따라서 재외선거인은 정당․후보자에 대한 정보를 제대로 모르고 투표하는 경우가 발생할 수도 있다. 지난해 실시한 모의 재외선거에서도 재외선거인이 투표지에 미등록 정당이나 후보자를 기표하는 사례가 나타났는가 하면 재외투표소에서 투표시간이 지연되는 원인이 되기도 하였다.
따라서 국회의원선거의 후보자등록기간과 재외투표개시일간의 조정이 필요하나 재외투표지 국내 회송기간이 일주일 이상 소요되는 점을 감안하면 재외투표 개시일을 더 이상 늦추는 것은 현실적으로 어려움이 따르므로 국회의원선거의 후보자등록기간을 선거일 전 20일부터 2일간으로 앞당겨 재외선거인이 정당․후보자에 대한 정보를 충분히 알 수 있도록 하는 것이 타당하다고 본다.
Ⅴ. 맺음말
미국의 위스콘신(Wisconsin)주가 처음으로 국외에서의 투표를 허용하고 남북전쟁에 참전한 군인들에게 참정권을 부여하는 법안을 통과시킨 이래 약 150년 동안 많은 민주주의 국가들은 자국의 재외국민들에게 선거권을 부여하기 위해 노력하고 있다. 우리나라는 1967년부터 1971년까지 6대․7대 대통령선거와 7대․8대 국회의원선거에서 해외부재자투표를 실시한 적이 있으나 그 규모 등의 면에서 지금에 비할 바가 아니다.
재외선거는 선거기술적인 측면이나 선거의 공정성 확보 측면에서 복잡하게 얽힌 수많은 문제점을 안고 있으며, 이는 우리나라뿐만 아니라 전 세계적으로 재외선거를 실시하고 있거나 실시를 하고자 하는 모든 나라들이 안고 있는 공통된 고민거리다. 특히 재외국민의 규모가 세계 5위 수준이고 상당수 재외국민들이 과거 부정선거의 경험을 그대로 간직하고 있는 우리의 경우에는 기술적 측면의 관리방안을 철저히 준비함과 아울러 선거운동과정에서의 공정성 또한 확보해야 하는 이중적 과제를 안고 있다. 그러나 재외선거가 아무리 어렵고 공정성 담보장치가 취약하다 하더라도 국가는 할 수 있는 모든 것을 찾아서 해야 한다. 왜냐하면 우리국민들이 그동안 애써 이루어 낸 깨끗한 선거문화가 재외선거로 인해 퇴보하거나 희석되어서는 안 되기 때문이다.
중앙선거관리위원회는 제도가 입법되기 전부터 시작하여 이미 몇 년간 재외선거 준비를 해 왔다. 그러나 지리적인 한계가 엄연히 존재하고 우리나라의 주권이 미치지 아니하는 곳에서 실시되는 선거를 예정하여 모든 것을 완벽하게 준비한다는 것은 쉬운 일이 아닌 것 같다. 2012년도에 처음 실시되는 양대 재외선거를 성공적으로 관리하기 위해서는 그동안 준비과정에서 나타난 문제점을 조속히 제도적으로 개선하고, 모든 국가기관과 관계자들이 적극적으로 참여․지원함으로써 범국가적인 협조체제가 구축되기를 기대한다.
