중앙선거관리위원회가 주최한 선거법 개정안 토론회가 24일과 25일 양일간 서울 프레지던트호텔에서 열렸다.모두 세개의 세션으로 이뤄진 양일간의 토론회 가운데, 제3세션은 재외국민 선거에 관련된 세션이다. 이 세션에서 발표된 토론문들을 지상 중계한다.
재외선서 참여편의 증진 및 절차적 공정성 확보 방안 토론문
송 석 원 경희대학교 정치외교학과 교수
2009년 2월 12일 공직선거법 개정으로 대통령선거와 국회의원선거에 즈음한 재외국민 참정권이 가능하게 되었다. 2009년 공직선거법에서 인정된 국회의원선거에서의 재외국민 참정권이 비례대표에 한정하고 있기 때문에 재외국민 참정권이 실질적으로 이루어지는 것은 2012년 총선거부터이다. 그런데, 입법 후에도 재외선거 제도에 대한 개선의 필요성이 꾸준히 제기되어 왔다.
그것은 대체로 재외선거를 말 그대로 선거 일반으로 보아야 한다(보편성)는 입장과 선거가 실시되는 지역이 국가 주권이 미치지 않는 재외에서 이루어진다는 특수한 사정을 염두에 두어야 한다(특수성)는 입장으로 대별할 수 있는데, 이러한 점은 사실 현행 공직선거법이 입법화되는 과정에서도 쟁점이 되었던 부분이다. 2009년 공직선거법이 개정되는 과정에서 재외선거의 주요 쟁점을 정리하면 다음과 같다.
<표 1> 재외국민 참정권 법제화 논의의 쟁점
쟁 점
선거(보편성)의 측면
재외(특수성)의 측면
재외선거의 유권자 등록
직권주의
신청주의
투표대상이 되는 선거
국정선거 + 지방선거
국정선거
국정(국회의원)선거
지역구선출의원 +비례대표의원
비례대표의원
투표방법
투표소 투표
공관투표, 우편투표, 귀국투표
투표선거구
최종(현)주소지
최종(현)주소지,
혹은 본적지
정보주지방법
선거공보 인쇄물
인터넷 활용
2009년 공직선거법은 재외선거의 유권자 등록 방법, 투표대상이 되는 선거의 범위, 국정(국회의원)선거의 범위 등에 대해서는 재외(특수성)의 측면을 반영하고 있으며, 투표방법은 선거(보편성)의 측면을 반영한 내용으로 되어 있다. 이와 같이 2009년 공직선거법은 재외선거의 보편성과 특수성이 적절히 배합되어 있는바, 이는 선거의 참여편의와 공정성을 동시에 확보하기 위한 고민의 결과라 할 수 있다.
재외선거가 선거라는 보편성의 측면만을 강조할 경우, 참여편의는 심각하게 제한될 수밖에 없다. 이와는 대조적으로, 재외라는 특수성의 측면만이 지나치게 부각될 경우, 선거의 공정관리가 매우 불안정해질 수 있는 위험이 있다. 그런 점에서, 2009년 공직선거법은 두 입장의 중요성을 동시에 인식한 결과이기는 하지만, 한편으로는 바로 그렇기 때문에 두 입장 모두에서 아쉬운 점이 많았던 것도 사실이다. 현행법에 의한 최초의 재외선거가 실시되기까지 약 1년여 정도가 남은 시점에 여전히 이 문제가 쟁점이 되는 것은 바로 이 때문이다. 따라서 우리가 현재 고민해야 하는 것은 시행을 앞둔 재외선거의 성공적 정착을 위한 참여편의 증진과 절차적 공정성 확보가 충돌하지 않는 최대치의 확보이다.
이러한 관점에서 참여편의 증진 방안으로 제시된 재외선거인 등록신청방법(순회접수, 등록신청 및 신고기간 확대), 재외선거 투표방법(공관 이외 장소에 투표소 설치, 제한적 우편투표 허용, 본인확인 신분증 범위 확대, 재외투표소에서 투표용지 발급) 등은 재외라는 특수성을 현행법보다 좀 더 확장한 것이면서도 선거의 공정성 확보 원칙을 손상하지 않는다는 점에서 찬성하며 적극적으로 반영해가야 한다고 생각한다. 아울러, 재외선거인 등록의 효력을 당해 선거에만 국한하지 않고 누적적으로 인정하는 방안을 고려할 필요가 있다. 여기까지가 선거의 공정성을 침해하지 않는 참여편의 확보의 최대치일 것이다.
마찬가지로, 선거의 절차적 공정성을 확보하기 위한 방안으로 제시된 재외선거인명부 작성의 명확성 제고, 재외투표관리관의 재외선거관리위원회 위원 배제, 재외투표의 출구조사 금지, 국내거소신고자의 재외선거권 조정 등의 문제 역시 선거라는 보편성을 현행법보다 좀 더 확장한 것이면서도 선거의 참여편의 증진 원칙을 손상하지 않는다는 점에서 찬성하며 적극적으로 반영해가야 한다고 생각한다. 다만, 국내거소신고자의 재외선거권 조정 문제와 관련해서는 다소 의견을 달리하고 있다.
발표자는 이 문제와 관련하여 <지역구국회의원선거와 지방선거의 경우에는 선거인명부작성기준일 현재 3월 이상 계속하여 국내거소신고인명부에 올라 있고 국내에 거주하는 재외국민에 한하여 선거권을 부여하고, 국내거소신고를 한 재외국민이라 하더라도 국외에 체류하는 경우에는 대통령선거와 비례대표국회의원선거에서만 투표를 할 수 있도록 하며, 지역구국회의원선거에서는 투표할 수 없도록 하는 것이 타당하다고 본다>는 견해를 피력하고 있으나, 본 토론인은 이와 같은 견해가 선거의 공정성 확보를 위해 참여편의를 넘어 참여 자체를 심각하게 제약함으로써 재외선거의 전반적인 취지에 크게 반하는 것으로 판단한다.
물론, 발표자의 견해가 자칫 지역구선출 국회의원선거에서 특정 목적을 위해 국내거소신고 제도를 악용할 우려로부터 선거의 공정성을 확보하기 위한 고육책이라는 점은 충분히 이해가 된다. 그러나 이 문제는 공정성 확보가 참여의 심각한 제한을 결과할 수 있다는 점에서 신중을 기할 필요가 있다고 생각한다. 국내거소신고 지역, 즉 투표선거구를 최종(현)주소지나 혹은 본적지로 한정하고, 국내거소신고 지역을 변경할 수 없게 하는 것이 오히려 참여편의와 공정성 확보가 충돌하지 않는 최대치에 가깝다고 생각하기 때문이다.
앞에서도 지적한 바와 같이, 재외선거의 성공 여부는 선거 참여편의 증진과 공정성 확보가 충돌하지 않는 최대치를 확보할 수 있느냐의 여부에 달려 있다. 그런데, 재외선거는 재외라는 특수성 때문에 선거의 공정한 관리를 위협할 수 있는 많은 사항들이 존재한다. 발표자가 제시한 제도개선이 필요한 기타 사항 이외에도 해외에서의 선거운동방식, 통상적인 정당 활동으로서의 국외 당원 모집, 국외 정당조직 구성 등에 즈음해서의 합법과 불법의 경계가 지극히 모호한 측면이 상존한다는 점도 결코 간과해서는 안 될 것이다.
